Abschlussbericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) zu den Kostenüberschreitungen Zentrum Pilatus, Schappe Süd und Sportzentrum Kleinfeld

039/2021Abschlussbericht der PUK zu den «Kostenüberschreitungen Zentrum Pilatus, Schappe Süd und Sportzentrum»
Votum   Erich Tschümperlin

Als erstes möchten wir der PUK für ihre Arbeit, die Aufarbeitung der Kostenüberschreitungen, danken. Es ist uns klar, dass wir als Milizparlament mit solchen zusätzlichen, und gross mehrheitlich unbezahlten Arbeitseinsätzen an unser Grenzen stossen.

Wir möchten an dieser Stelle auch Herrn Dr. Thomas Willi für seine detaillierte Analyse der Kostenüberschreitungen danken. Dieser Bericht hat der PUK den Einstieg in die Materie massiv vereinfacht und ihre Arbeit beschleunigt. Zudem war seine fachliche Unterstützung der PUK ein entscheidender Faktor für deren Erfolg.

Und wir sind sehr positiv überrascht über den umfangreichen Untersuchungsbericht von Ernst & Young. Sie haben eine ausserordentlich detaillierte Analyse zu den Fragen der PUK abgeliefert und dies trotz begrenzter Mittel und in sehr kurzer Zeit. Sie haben sich sowohl in unsere kantonalen und kommunalen Gesetze eingearbeitet, als auch verschiedenste Sitzungsprotokolle, B&As, Projekt Reportings, etc. durchgelesen und Interviews mit Beteiligten durchgeführt. Es wurde eine grosse Mengen an Unterlagen verarbeitet. Dies sieht man besonders gut, wenn man die Kapitel 3 und 4 im Bericht durchliest.

Es lohnt sich diese Berichte zu lesen. Wenn es um die Gesundung der Finanzen geht, ist nicht nur die Finanzstrategie wichtig, sondern auch die Verbesserungen, die wir aufgrund der Berichte umzusetzen müssen. Diese Mängel haben uns bekanntermassen Millionen gekostet, und zwar nicht nur bei diesen Projekten. Wie wir bei den kürzlich behandelten Bauabrechnungen Kirchbühl und Brunnmatt gesehen haben, handelte es sich dort um ähnliche Mängel, die zu Mehrkosten führten.

Wir haben es hier mit einer ganzen Palette von Versäumnissen, Mängel und auch Unfähigkeit zu tun. An dieser Stelle möchte ich die einige erwähnen ohne Anspruch auf Vollständigkeit.

  • Die Kostenschätzungen bei der Planung waren vielfach ungenügend (Schappe Süd, Zentrum Innenausbau Fr. 1‘000 / m2 und auch beim Kleinfeld).
    Andererseits wurde die Kostenschätzung aus politischen Gründen gedrückt. Beim Schappe Süd wurden die Kosten um Fr. 1,1 Mio. (E&Y S. 19) reduziert und auf eine niederschwellige Umsetzung verwiesen. Eine Planung dafür existierte nicht. Bei der Umsetzung wurde dann wie ursprünglich geplant umgesetzt, teilweise gar mit höherem Standard (E&Y S. 19, 26), z.B. bei der Akustikdämmung der Konzerträume.
  • Die Planung für das Kleinfeld war noch nicht ausgereift genug für einen Kreditantrag. Zudem führte der Zeitdruck zu zusätzlichen Kosten.
  • Verpflichtungen im B&A wurden schlicht ignoriert und waren dem zuständigen Stadtrat nicht bekannt, wie z.B. Design to Cost im Kleinfeld (E&Y S. 47). Dies hätte Kostenüberschreitungen verhindern sollen und wurde im B&A Kleinfeld auch so versprochen
  • Für Sondernutzungen wie dem Kleinfeld wurden bei der Budgetierung und Planung keine Fachplaner für Fussballstadien beigezogen. Der Schweizerische Fussballverband stellt Unterlagen und Anforderungen zur Planung von Stadien für die Challenge League zur Verfügung. Diese Unterlagen wurden jedoch nicht beigezogen. Zahlreiche für den Spielbetrieb essenzielle Positionen wurden beim Kreditantrag somit nicht berücksichtigt. (E&Y S. 19). Dies führte unweigerlich zu Mehrkosten.
  • Beim Kleinfeld existieren keine Projektänderungsanträge, die durch die normalen Instanzen gingen. Ein aktives Nachtragsmanagement existierte nicht und Änderungen und deren Kostenfolgen sind kaum nachvollziehbar (E&Y S. 33)
  • Der Departementsleiter bewilligte für das Kleinfeld eine externe Begleitung für Fr. 93‘000. Nachher summierten sich die monatlichen Kosten auf rund Fr. 200‘000 an.
    Dies hätte der Gesamtstadtrat bewilligen müssen. Dasselbe gilt für Vorleistungen von rund Fr. 190‘000. Diese wurden vom Departementsleiter ohne Bewilligung des Stadtrats verbucht. (E&Y S. 24) Beides ist nicht gesetzeskonform.
  • Erfolgte Vorleistungen wurden in Kreditanträgen nicht einkalkuliert und mussten anschliessend als Mehrkosten ausgewiesen werden. Diesen Fehler haben wir auch schon bei Abrechnungen von Schulhäusern festgestellt.
  • Beim Zentrum Pilatus Innenausbau wurden Aufträge teilweise durch die Bauherren vergeben, die Informationen über die anfallenden Kosten jedoch nicht dem Architekten / Planer gemeldet (E&Y S. 35).
  • Der Abgleich zwischen Finanzbuchhaltung und Projekt Controlling erfolgte nicht regelmässig. Da Rechnungen ohne Wissen der externen Abrechnung an die Finanzbuchhaltung gingen, wurde auch bei diesen Projekten von vermeintlichen Reserven ausgegangen. Basierend darauf wurden gar Zusatzbestellungen ausgelöst. Kontrollmechanismen haben versagt.
  • Die beiden 2. Zusatzkredite Zentrum (216/2019) und Kleinfeld (217/2019) wurden vom Einwohnerrat am 27. Juni 2019 abgelehnten. Trotzdem waren zu diesem Zeitpunkt bereits rund Fr. 1,5 Mio. ausgegeben worden, ohne über einen Kredit zu verfügen, ohne gesetzliche Grundlage. Dies ist gemäss HRM2 verboten.
    Damit sich solche Verstösse gegen HRM2 nicht wiederholen, braucht es auch eine starke Verwaltung, die in solchen Situationen den Stadtrat konfrontiert und gesetzeswidriges Handeln nicht akzeptiert.
    An dieser Stelle möchte ich darauf hinweisen, dass dies auch ein FHHR nicht verhindert hätte. Wenn man Geld ausgibt, ohne über einen Kredit zu verfügen, dann braucht es andere Mechanismen in internen Prozess.
  • Das vierblättrige Kleeblatt wurde dem Volk als Ganzes vorgelegt und von ihm auch bewilligt. Aus heutiger Perspektive hätte man die vier Projekte aber separat rapportieren sollen.
    Die vier Projekte wurden immer zusammen abgerechnet und Einsparungen in andere Projekte verschoben. Diese Vermischung macht die Betrachtung der einzelnen Projekte schwierig. Das Zentrum konnte anfänglich seine Mehrkosten mit Hilfe des guten Abschluss bei Feuerwehr/Werkhof kaschieren.
    An dieser Stelle muss man auch erwähnen, dass Mehrkosten nicht Gott gegeben sind: Feuerwehr / Werkhof Eichenspes hat der zuständige Stadtrat rund Fr. 2 Mio. unter Budget abgeschlossen. Diese Reserven wurden dann von den anderen Projekten aufgefressen.
  • In diesem Zusammenhang müssen wir uns auch die versteckten Kosten der einzelnen Projekte anschauen. Mindestens beim nicht bewilligten 2. Zusatzkredit Zentrum wurden einzelne Positionen nachher über die laufende Rechnung realisiert. Ich komme in der Detailberatung darauf zurück.

Der Abschlussbericht von E&Y zeigt auf und fasst zusammen was alles falsch gelaufen ist.

  • Natürlich müssen wir nach vorne schauen, wie das der Stadtrat in seiner Stellungnahme schreibt. Aber wir dürfen die Augen auch nicht vor den Fehlern der Vergangenheit verschliessen. Sonst lernen wir nichts daraus und es geht weiter wie bisher.
  • Das heisst, wir müssen die Fehler in Prozessen und Abläufen identifizieren, die zu den Kostenüberschreitungen geführt haben. Nur so können wir daraus lernen und uns auch wirklich verbessern.
  • Und wir müssen die Fehler auch innerhalb der Organisation klar und schonungslos identifizieren. Wenn wir nicht genau hinschauen wo die Fehler begangen wurden, dann können wir auch nicht am richtigen Ort ansetzen. Es reicht also nicht, wenn wir hier vom Stadtrat sprechen, sondern wir müssen von den zuständigen Stadträten und deren Departementen sprechen. Wir haben nach dem Studium des Berichts zwei Departemente identifiziert:
    • Das Baudepartement: es hat bei der Vorbereitung der Vorlagen die Kosten teilweise massiv unterschätzt.
    • Die Immobilienabteilung hat beim Projektmanagement, beim Projekt- und Kosten-Controlling versagt, bei der Umsetzung den Überblick über die vereinbarten und umgesetzten Arbeiten verloren. Zudem hat der zuständige Stadtrat zusätzliche Arbeiten ohne gesetzliche Grundlage ausführen lassen. Beim 2. Nachtragskredit für das Zentrum Pilatus waren Arbeiten bereits vergeben oder ausgeführt. Oder es wurden zusätzliche Arbeiten vergeben, weil man von vermeintlichen Reserven ausging. Beides ist nicht gesetzeskonform.
      Und es wurden Arbeiten in Angriff genommen, obwohl die Planung noch nicht die nötige Reife hatte.

Folgende Verbesserungen sind nötig damit die beschriebenen Fehler in Zukunft möglichst nicht mehr passieren:

  • Es braucht unseres Ansicht nach für Projekte ein integriertes Auftragsmanagement-System, welches bereits bei der Auftragsvergabe überprüft, ob Kredite vorhanden sind. Zudem sind Kompetenzen nur bei der Rechnungsfreigabe hinterlegt, jedoch nicht bei der Auftragserteilung.
  • Und es braucht für Projekte ein integriertes Nachtragsmanagement.
  • Das Kosten-Controlling für Projekte muss besser mit der Finanzbuchhaltung verbunden werden. Es braucht einen systemischen Abgleich zwischen Finanzbuchhaltung und externer Abrechnung oder dem Projekt-Controlling.
  • Ein ganz wichtiger Punkt ist jedoch folgender: Das Silodenken in den Departementen und der Verwaltung muss aufgebrochen werden. Wenn jeder nur für sich schaut, dann werden sich solche Fehler wiederholen. Es ist dieses veraltete Führungsmuster mit fünf Königreichen, das dieses Desaster mit begünstigt hat. Der neue Stadtrat muss, wie in der Departements-Reform beschlossen, als gesamtheitlich strategisches Gremium zusammenarbeiten. Wir als Einwohnerräte haben die Aufgabe sicherzustellen, dass in Zukunft keine abgeschotteten Königreiche mehr entstehen, wie dies, z.B. beim Finanzdepartement der Fall war.
    Es braucht den kritischen Blick über den eigenen Tellerrand hinaus. Natürlich bedeutet dies, dass man sich gegenseitig kritisch einbringt und sich erklären muss. Das ist nicht nur angenehm aber steigert die Qualität auf allen Ebenen.

Zur Stellungnahme des Stadtrats zum Untersuchungsbericht E&Y

Der Stadtrat bemängelt hauptsächlich zwei Punkte, mit denen er nicht einverstanden ist. Und er listet Massnahmen auf, die teilweise sehr allgemein gehalten sind.

Die Stellungnahme des Stadtrates irritiert uns sehr, da er keine Würdigung des Berichts vornimmt. Er nimmt zu den vorgeschlagenen Massnahmen keine Stellung, identifiziert keine Mängel, sondern meldet nur seine Zweifel an der Beurteilung zweier relativ nebensächlicher Punkte an. Es liest sich wie eine Rechtfertigung, statt das Verbesserungspotential aufzugreifen. Der Bericht zeigt detailliert Schwachstellen und mögliche Massnahmen auf, die dem Stadtrat in Zukunft Ärger und Probleme ersparen könnten. Wir hätten uns hier etwas frischen Wind gewünscht, stattdessen herrscht Windstille.

Auch wir sind er Ansicht, dass die Einheit der Materie verletzt wurde. Dies haben wir bereits bei den Zusatzkrediten bemängelt. Die Parkplätze sind und waren für das Kleinfeld und vor allem für das Trainingscenter von grosser Bedeutung. So steht denn auch im 2. Zusatzkredit Kleinfeld (B&A 217/2019) auf Seite 7: «Die Sammelstelle wurde termingerecht auf den Zeitpunkt der Fertigstellung des Sportzentrums in Betrieb genommen». Und der Stadtrat seinerseits hat am 21. 2. 2018 mit dem Vergabeentscheid festgestellt, dass mit dem Trainingscenter eine technische Lösung gefunden wurde mit Schranke und Gratisparkplätzen (S. 51). Es gab sehr wohl einen Zusammenhang.
Der Hinweis des Stadtrats, dass dies von einer Abteilung umgesetzt wurde, welche in keinem Zusammenhang mit dem Kleinfeld stand, ist wohl keine ernst gemeinte Begründung

Wie wir in der Vorbereitung feststellen konnten, sind auch andere Parteien der Ansicht, dass bei der Parkierung und Unterflursammelstelle die Einheit der Materie verletzt wurde. Vor diesem Hintergrund wäre ein sensibleres Vorgehen des Stadtrats in Zukunft sicher ratsam. Wenn sich das Parlament übergangen fühlt, ist dies keine gute Ausgangslage für eine konstruktive Zusammenarbeit.
Wir finden, dass der Stadtrat im Zweifelsfall eine juristische Zweitmeinung einholen sollte.

Zum Antrag der KFG

  • Wir begrüssen den Antrag der KFG, dass diese die Aufarbeitung der Mängel begleiten will. Dies garantiert eine systematische Analyse der Mängel und nachvollziehbare Verbesserungsmassnahmen.
    In der Stellungnahme des Stadtrats finden wir auf Seite 2 eine Liste mit Massnahmen, die uns keinen Aufschluss geben was wirklich gemacht wurde. Aussagen wie «Periodischer Abgleich durchführen» oder «Durchsetzen der Kompetenzregelung» sagen nichts aus. Wir erfahren weder wo (Abgleich zwischen wem), noch wie (in der IT oder mittels Weisung) dies umgesetzt wurde. Diese Liste berücksichtigt wesentliche Erkenntnisse des Berichts nicht.
  • Die detaillierte Analyse und der grosse Aufwand, den die Mitglieder der PUK geleistet haben, rechtfertigten, dass der Stadtrat sich und der KFG Rechenschaft ablegt über die notwendigen Verbesserungen. Dies ist eine einmalige Gelegenheit für den Stadtrat und die Verwaltung einen Schritt hin zu einer robusteren und professionelleren Organisation zu machen.

Wir sind der Ansicht, dass sich die Arbeit der PUK mehr als gelohnt hat. Wenn dann noch die Frage nach Kosten / Nutzen im Raum steht, finden wir, dass es sich mehr als gelohnt haben. Wenn wir diese Fr. 100‘000 schon früher investiert hätten, hätten wir einige Millionen Mehrkosten verhindern können. Es ist eine Investition in unsere Zukunft.

Die Grüne/Grünliberale Fraktion stimmt dem B&A zu.

Fragen zur Detailberatung des B&A 039/2021:

  • Seite 4:  Der letzte Absatz lautet folgendermassen: «Dank einer Kostenunterschreitung beim Teilprojekt Feuerwehr/Werkhof Eichenspes von ca. Fr. 2’000’000 betrug die Zusatzausgabe Fr. 3’550’000, die der Einwohnerrat an seiner Sitzung vom 26. April 2018 genehmigte». Details dazu siehe B&A 111/2018 (1. Zusatzkredit Zentrum), Seite 7.
    Das heisst im Klartext, dass für das Zentrum zusätzlich Fr. 2 Mio. Reserven aufgelöst wurden, dass es Fr. 2 Mio. mehr kostet. Dass Reserven innerhalb des Projekts kompensiert werden, ist in Ordnung. Aber für die Betrachtung der Kostenüberschreitungen beim Zentrum sind diese Fr. 2 Mio. relevant.
    Wir sind gespannt, ob dies in der Abrechnung des Zentrums auch ausgewiesen wird, oder ob sich diese Reserve einfach in Luft auflöst.
  • Seite 5:  Der 2. Zusatzkredit fürs Zentrum (B&A 216/2019) wurde vom Einwohnerrat am 27. Juni 2019 einstimmig abgelehnt. Wie der Stadtrat im B&A 216/19 auf Seite 4 selbst schreibt, wurden aber über Fr. 1,1 Mio. bereits ausgegeben! Die Ablehnung hat also nichts genützt.
    Die nicht ausgelösten Arbeiten über Fr. 220‘000 «Mobileversorgung (Telefonie und Funknetz Blaulichtorganisationen) im Stadthaus und um die fehlende Kühlung des Serverraumes im Keller sowie Anpassungsarbeiten zur Sicherstellung der Behindertengerechtigkeit …» wurden danach mit dem folgenden Budget ausgelöst. Diese zwingenden Positionen gehören zum Projekt und wurden in der Zwischenzeit realisiert. Siehe auch E&Y S. 22.
    Auch diese Fr. 1,3 Mio. gehören zu den Kostenüberschreitungen Zentrum Pilatus und sollten korrekterweise in der Abrechnung des Zentrums ausgewiesen werden.
  • Seite 6:  Der Einwohnerrat hat am 27. Juni 2019 auch den Zusatzkredit für das Kleinfeld abgelehnt. Auch im B&A 217/19 kann man jedoch auf Seite 5 lesen: «Zusätzliche Arbeiten, die in der Kostenkontrolle neu enthalten und bereits realisiert sind». In dieser Tabelle steht der Betrag von Fr. 400’000. Im Bericht E&Y auf Seite 23 findet man den genauen Betrag von Fr. 382’000. Auch diese Ablehnung des Einwohnerrats hat nichts genützt, das Geld wurde bereits vorher ausgegeben.
    Und dieser Betrag gehört natürlich auch in die Bauabrechnung Kleinfeld.

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